- COP 합의문의 성과는 ‘화석연료’ 문구가 들어갔는지, 기후재원 숫자에 이행 장치가 붙었는지, 1.5°C를 어떻게 표현했는지로 판단한다.
- 기후재원 목표는 2035년까지 연 3,000억 달러지만, OECD 집계로 선진국이 2024년에 제공한 금액은 1,367억 달러였다.
- COP31 의장단이 추진하는 전기화 35% 서약과 AI 지속가능성 서약은 공식 합의문 밖의 자발적 약속이라 강제력이 없다.
COP28 최종 합의문에는 화석연료에서 벗어나는 ‘전환(transition away)’이 명시됐다. 두 해 뒤 COP30 최종 합의문에는 ‘화석연료(fossil fuels)’라는 표현이 단 한 번도 나오지 않았다.
유엔 기후총회의 성패는 대개 이렇게 갈린다. 단어 하나, 숫자 하나로. 튀르키예와 호주가 공동 주최하고 튀르키예 안탈리아에서 열리는 COP31도 같은 잣대로 읽으면 된다.
잣대를 대기 전에 알아둘 개념은 네 가지다.
- 협약과 당사국의 구조
- 1.5°C 목표의 위상
- 감축·적응·손실과 피해로 나뉘는 기후재원
- 공식 합의문과 자발적 서약의 차이
전체 동의로 채택되니 강한 문구는 깎인다
COP는 ‘Conference of the Parties’, 곧 당사국총회의 약자다. 당사국은 유엔기후변화협약(UNFCCC)에 가입한 나라를 말한다. 각국이 기후 협상에 공식 참여하는 근거가 이 협약이고, 해마다 열리는 COP는 협약을 어떻게 이행할지 정하는 최고 의사결정 자리다.
합의문은 참가국 전체의 동의로 채택된다. 일부 국가만 강하게 반대해도 그 표현은 빠지거나 누그러진다. 같은 주제를 다뤄도 회차마다 동사와 수식어가 달라지는 이유다.
‘촉구한다’와 ‘고려한다’. ‘전환’과 ‘감축’. 이 사이의 차이가 협상의 실제 결과물이다.
협약을 탈퇴하면 협상 테이블에서도 빠진다. 트럼프 대통령은 미국을 파리협정에서 공식 탈퇴시켰고, 유엔기후변화협약 탈퇴 절차도 밟고 있다. COP31은 미국 공식 대표단이 없는 두 번째 COP다. 대표적 배출국이 빠진 채 나온 합의는 남은 당사국끼리의 약속이 되고, 무게가 줄어드는 것은 피하기 어렵다.
1.5°C는 목표에서 초과 폭을 재는 기준선으로
파리협정은 유엔 기후총회에서 채택된 협정이다. 지구 평균기온 상승을 산업화 이전 대비 1.5°C로 제한한다는 목표가 여기서 나왔다.
문제는 시점이다. 유엔환경계획(UNEP)은 보고서에서 지구온난화가 1.5°C 목표를 “향후 몇 년 안에” 넘어설 가능성이 높다고 인정했다. 유엔 기구가 초과를 사실상 전제한 셈이다. 지금의 1.5°C는 달성할 목표라기보다 초과 폭을 재는 기준선으로 보는 편이 정확하다.
그 결과 협상의 질문도 두 갈래로 나뉘었다.
- 배출을 얼마나 빨리 줄일 것인가
- 피할 수 없는 피해를 견디는 비용을 누가 낼 것인가
기후재원 목표 3,000억 달러, 2024년 실적은 1,367억 달러
기후재원(climate finance)은 쓰임새에 따라 세 갈래로 나뉜다.
| 구분 | 쓰임새 | 대표 예시 |
|---|---|---|
| 감축(mitigation) | 온실가스 배출 자체를 줄이는 돈 | 재생에너지 발전 설비, 전력망 확충 |
| 적응(adaptation) | 이미 진행 중인 기후변화에 맞춰 사회 기반을 바꾸는 비용 | 홍수 방어 시설, 조기 경보 체계 |
| 손실과 피해(loss and damage) | 적응으로도 막지 못한 피해의 복구 | 빙하 붕괴 홍수 이후 네팔 복구 |
COP29에서는 감축과 적응을 지원하기 위해 2035년까지 연 3,000억 달러를 조성한다는 목표가 합의됐다. 경제협력개발기구(OECD) 집계로 선진국이 2024년에 실제로 제공한 기후재원은 1,367억 달러. 목표액의 절반에도 못 미친다. 3,000억 달러라는 목표보다 1,367억 달러에서 얼마나 올라가느냐가 실제 성적표인 셈이다.
COP30 합의에는 같은 기간 적응 재원을 3배로 늘린다는 목표가 더해졌다. 적응 재원은 수년간 거의 늘지 않았다. 그래서 3배 목표는 적응 분야에 실제 증액이 일어나는지를 가늠하는 지표가 된다.
손실과 피해 재원이 얼마나 부족한지는 히말라야 사례에서 드러난다. 빙하 붕괴로 일어난 홍수에 약 1,500명이 숨지고 5,000명 넘게 실종됐다. 피해액은 50억 달러에 가까웠다.
유엔 손실과 피해 기금이 네팔 복구에 약정한 금액은 2,000만 달러다. 네팔이 입은 전체 추정 피해의 1%에도 못 미친다. 합의문에 기금 문구가 들어가는 일과 피해국이 실제로 받는 금액 사이의 간극이 이만큼이다.
‘화석연료’는 COP28에 들어갔다가 COP30에서 사라졌다
합의문에서 가장 정치적인 단어를 하나만 꼽으면 ‘화석연료’다. COP28 합의문은 화석연료로부터의 전환을 명시적으로 요구했다. 두 회차 뒤 COP30 합의문에서는 단어 자체가 빠졌다. 감축 방향을 정한 표현이 후퇴했다는 평가가 나온 건 자연스러운 일이었다.
| 회차 | 쟁점 분야 | 합의·추진 내용 | 읽을 때 볼 점 |
|---|---|---|---|
| COP28 | 화석연료 | 최종 합의문에 화석연료로부터의 전환 명시 | 이후 회차의 화석연료 문구를 비교하는 기준점 |
| COP29 | 기후재원 | 2035년까지 연 3,000억 달러 조성 목표 | OECD 집계 2024년 선진국 제공액은 1,367억 달러 |
| COP30 | 적응 재원·화석연료 | 같은 기간 적응 재원 3배 목표, 최종 합의문에 ‘화석연료’ 표현 없음 | 적응 재원은 수년간 정체 |
| COP31 | 이행·비공식 서약 | ‘이행 COP’ 표방, 전기화 35%·AI 지속가능성 서약 추진 | 공동 의장국 호주·튀르키예의 화석연료 의존이 문구 수위에 미칠 영향 |
COP31 공동 의장국의 에너지 구조도 이 논쟁과 직접 맞닿아 있다.
- 호주: 석탄과 천연가스의 주요 수출국
- 튀르키예: 석탄을 포함한 화석연료 의존도가 높은 전력망
두 나라 모두 화석연료와의 관계 때문에 비판을 받아 왔다. 의장국은 합의문 문안 조율을 주도하는 자리다. 의장국의 이해관계가 최종 문구의 강도에 영향을 줄 수 있다는 뜻이다.
회의장 밖 사정도 좋지 않다. COP31은 이란 전쟁으로 중동이 흔들리고 에너지 가격이 치솟아 세계 경제가 충격을 받은 상황에서 열렸다. 에너지 안보가 급한 나라일수록 화석연료 감축 시점을 못 박는 문구에 반대할 유인이 커진다. 문구 협상이 한층 까다로울 것으로 보이는 이유다.
COP31 최종 합의문에 ‘화석연료’가 어떤 수위로 들어갈지는 폐막 문서가 나와야 확인된다. 다만 의장국의 에너지 구조, 에너지 가격 급등, COP30의 선례를 함께 놓고 보면 COP28 수준의 ‘전환’ 문구가 되살아나기에 좋은 조건은 아니다.
전기화 35%와 AI 서약, 서명해도 의무는 없다
COP에서 나오는 약속은 두 층위로 나뉜다.
- 공식 합의문: 당사국 전체가 채택하는 문서
- 자발적 서약(pledge): 의장국 등이 주도하고 뜻이 맞는 나라가 서명하는 약속. 공식 합의문에는 들어가지 않으며, 서명은 지지 의사 표시에 가깝다.
COP31 의장인 무라트 쿠룸 튀르키예 환경장관은 공식 협상과 별개로 비공식 이니셔티브 두 개를 이끈다.
첫째, 전기화 서약. 전 세계 에너지 사용 가운데 전기 형태로 쓰이는 비중은 약 23%다. 나머지 대부분은 자동차 휘발유나 난방용 천연가스 같은 화석연료가 차지한다. 서약은 2035년까지 전기 비중을 총에너지 소비의 35%로 높이는 것을 목표로 한다.
감축 효과는 전기를 무엇으로 만드느냐에 달려 있다. 서약의 논리도 전기 사용 확대와 청정 전원 확보를 한 묶음으로 본다. 석탄 발전 비중이 높은 나라에서 전기차와 전기 난방만 늘리면 배출원이 자동차 배기구에서 발전소 굴뚝으로 옮겨갈 뿐이다. 35%라는 숫자는 각국의 전원 구성 계획과 나란히 놓고 읽어야 의미가 생긴다.
둘째, AI 지속가능성 서약. AI를 더 지속가능하게 만들자는 서약인데, 문안에는 각국에 새로운 의무를 만들지 않는다는 문구가 명시돼 있다. MIT 테크놀로지 리뷰는 이 서약을 자발적 COP 서약 가운데서도 유난히 느슨하다고 평가했다.
이행을 강제할 장치가 없다. 서명국 수는 관심의 크기를 보여줄 뿐이고, 실제 에너지 사용이 얼마나 줄어드는지 가늠하는 지표로 쓰기는 어렵다. 서명국이 많다는 발표가 나오더라도 그 숫자를 감축 성과로 읽지 않는 편이 낫다.
한국 전기요금·휘발유값, 합의문이 직접 바꾸진 않는다
합의문은 각국 정책의 방향을 정하는 문서다. 요금과 세금은 각국 정부가 정한다. COP31 합의문이 한국의 전기요금이나 휘발유 가격을 직접 바꾸지 않는 이유다. 변화는 세 경로를 거쳐 간접적으로 전달된다.
- 연료 가격 신호: 한국은 석유와 가스 대부분을 수입한다. 중동 정세에 따른 에너지 가격 급등에 취약한 구조다. 합의문에서 화석연료 전환 문구가 약해지면 화석연료 수요가 오래 유지된다는 신호로 읽힐 수 있다(추측). 다만 국제 연료 가격은 합의문 문구보다 공급 차질 같은 변수에 더 크게 좌우된다.
- 전기화 서약 참여: 한국이 서약에 서명한다면 수송·난방 부문의 전기 전환 정책과 맞물릴 가능성이 있다(추측). 전기 비중이 높아지면 전력 수요가 늘어나고, 발전 설비와 전력망 확충 논의도 함께 따라온다.
- AI 서약과 데이터센터: 새 의무가 없다는 문구가 문안에 명시돼 있다. 국내 데이터센터 운영 규칙이나 클라우드 요금이 이 서약 때문에 바뀔 근거는 약하다. 기업이 지속가능경영 보고서에서 참여 사실을 언급하는 정도가 현실적인 범위로 보인다(추측).
확인된 것과 아직 불확실한 것
확인된 것
- COP31 개최지는 튀르키예 안탈리아, 공동 주최국은 튀르키예와 호주, 의장은 무라트 쿠룸 튀르키예 환경장관이다.
- 미국은 파리협정에서 공식 탈퇴했고 유엔기후변화협약 탈퇴 절차를 밟고 있으며, COP31은 미국 공식 대표단이 없는 두 번째 COP다.
- UNEP는 지구온난화가 1.5°C 목표를 “향후 몇 년 안에” 넘어설 가능성이 높다고 밝혔다.
- COP29의 2035년 연 3,000억 달러 목표, OECD 집계 2024년 선진국 제공액 1,367억 달러, COP30의 적응 재원 3배 목표가 기후재원의 기준 숫자다.
- 전기화 서약의 목표는 2035년 총에너지 소비 중 전기 비중 35%이고, AI 서약 문안에는 새 의무를 만들지 않는다는 표현이 들어 있다.
아직 불확실한 것
- COP31 최종 합의문의 ‘화석연료’ 표현 포함 여부와 수위
- 적응 재원 3배 목표의 기준 금액과 연도별 이행 경로
- 전기화 서약과 AI 서약의 서명국 수와 한국 참여 여부
- 미국의 유엔기후변화협약 탈퇴 절차 완료 시점
- 손실과 피해 기금의 추가 출연 규모
폐막 합의문에서 먼저 확인할 문구 네 가지
최종 합의문이 공개돼도 처음부터 끝까지 다 읽을 필요는 없다. 아래 네 가지부터 찾으면 협상이 어느 쪽으로 기울었는지 금방 보인다.
- ‘화석연료’라는 단어와 앞뒤 동사: 단어가 있는지부터 본다. 있다면 COP28처럼 ‘전환’을 요구하는 표현인지, 단순 언급인지 가린다. 단어가 없다면 COP30 수준에 머문 것이다.
- 재원 숫자에 붙은 이행 장치: 3,000억 달러와 적응 재원 3배 목표에 중간 점검 시점이나 분담 방식이 추가됐는지 확인한다. 숫자만 반복됐다면 새 진전은 없다고 봐야 한다.
- 1.5°C를 다루는 방식: 목표 유지를 재확인하는 문장인지, 초과를 전제로 피해 최소화를 말하는 문장인지 구분한다. 둘은 전혀 다른 신호다.
- 합의문 밖 서약의 서명국 명단: 전기화·AI 서약은 공식 합의문에 실리지 않는다. 별도로 발표되는 서명국 명단에서 확인해야 한다.
의장단은 COP31을 ‘이행 COP’로 내세웠다. 그 이름에 걸맞은 결과인지는 새 목표가 몇 개 늘었는지로 따질 일이 아니다. COP29와 COP30에서 정한 숫자를 실제 자금과 정책으로 옮기는 장치가 합의문에 들어갔는지가 기준이다. 1,367억 달러와 3,000억 달러 사이를 메울 방법이 문서에 없다면 ‘이행’은 이름으로만 남는다.
